我国食品安全监管法律制度概述

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:本站整理  发布时间:2020-06-14 08:35:28
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 1 我国食品安全监管法律制度的内涵

世界卫生组织对食品安全定义为:“食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素,从而导致消费者急性或慢性毒害感染疾病,或产生危及消费者及其后代健康的隐患”。王海彦在其著作《食品安全监管》一书中认为食品安全监管的概念是国家职能部门对食品生产、经营中的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食品生产加工、流通环节食品安全的日常监管,实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度,查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。结合食品安全的官方定义和著名学者对食品安全监管的定义,笔者认为“食品安全监管”包含以下三方面的内容:在监管的主体上,一定是法定的国家职能部门,通过国家法律的明文规定赋予其实行某一项权利;在监管的范围上,包含了食品生产、加工、流通以及出现致害后果的方方面面;在监管的效果上,一定是使消费者享受到了不会损害或者威胁人体健康的、无毒无害的食品。法律制度是指一个国家或地区的所有法律、法规和政策的总称。由此可知,只要涉及上述范围的法律、法规和政策都属于本文中所谈论的食品安全监管法律制度的范畴。

2 我国食品安全监管法律制度的历史沿革

从前些年震惊全国的“三鹿奶粉”事件到央视《焦点访谈》栏目曝光的山东潍坊的“毒生姜”事件,到近期曝光的“石家庄圣马丁自助餐厅”后厨脏乱差,使用“过期合成肉假冒牛羊肉”事件到安徽芜湖通报两所幼儿园使用“过期米醋”和“生虫大米”事件,再到 2019 5 月上海市市场监管局通报的被粪便污染的“河马鲜生”大红肠事件,食品的生产、销售等各个环节几乎都存在着让人发指的安全隐患,这些隐患遍及食品的各个品种之间,食品安全形势依旧十分严峻。本节梳理了自我国建国以来和食品安全监管有关的法律规定,分析了各阶段存在的现实问题和立法情况,以期更加全面地展现我国在食品安全领域立法的变化和发展。

2.1 改革开放前我国的食用卫生监督管理制度(1949-1978 年)

在新中国成立初期,受当时经济发展水平和科学技术条件所限,我国的食品安全问题一度被理解成食品卫生问题。其主要表现为因食品存在卫生方面的问题,进而引起食物中毒的事件。我国主管食品卫生监管的部门是卫生行政部门,其主要职责是对食品的生产以及销售进行技术上的指导,并进行监督管理。从卫生行政管理部门的职责划分来看,其主要职责并不涉及对食品的监督管理。直到 1953 年,我

国才颁布了第一部涉及食品卫生部门规章——《清凉饮食物管理暂行办法》。1965年,《食品卫生管理试行条例》的颁布才使得我国在食品卫生领域没有位阶较高的法律规范这一缺陷。从当时的国情来看,《食品卫生管理试行条例》是我国计划经济体制的产物,行政手段是其中涉及到的对食品卫生的监管的主要手段。这也从一个侧面体现出,我国当时在食品卫生监管领域司法管理的缺位。

2.2 市场经济前夕我国的食品安全监管制度(1979-1994 年)

改革开放以来,食品领域也不再是国营企业垄断经营,与食品相关的产业也得到了极大的发展。由于当时对食品安全监管法律制度规定的缺失,新出现的私营食品企业一直处在法律监管范围之外,这导致因食品安全不合格诱发的社会问题逐渐增多。面对这些问题,关于食品安全的立法也被提上日程。

1982 年全国人大常委会颁布的《食品卫生法(试行)》,调整了对食品领域的监督管理制度。该法第 30 条明确规定了各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作,第 32 条明确规定食品卫生监督机构要设立食品卫生监督员,并由取得职业资格的专业人员来担任。我国专门的食品监管执法队伍就是自此组建起来的。同时该法第 18条规定“食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作,并对执行本法情况进行检查”, 这就同时赋予了各类主管部门对本部门内食品安全的管理权。由于法律并未明确各个部门的责任与权限,使得当时的食品安全的监管模式依然无法摆脱的内部监管的问题。随着政企分开的提出,企业获得市场主体的资格,不再依附于行政机关,《食品卫生法(试行)》已无法社会的发展的需求。

2.3 市场经济体制下的食品安全监管法律制度(1995 -2014 年)

1995 年,《食品卫生法》的出台确立了卫生部门在食品安全监管中的主要地位,废除了主管部门的管理职权。同时在这一时期,卫生部相继颁布了一系列的部门规章使得食品安全监管法律体系日臻完善,一定程度上缓和了相关的社会矛盾。但是,由于在一时期食品产业发展势头迅猛,食品产业的概念涉及从田间到餐桌的整个过程和各个环节,这导致现有的食品卫生概念已经无法有效覆盖到整个的过程和环节,并且之前的主要监管环节是在食品卫生上,这种监管方式显然无法适应现实生活中不断发生和变化的食品安全新形势。负责食品监管的国家职能部门和消费者越来越清晰的意识到,食品安全问题不仅存在于某一个单个的环节,而是存在于生产和消费的各个环节。在这诸多环节中,都有可能造成食品安全问题,比如,在农作物种植过程中使用化肥、农药超标;在家禽家畜养殖过程中饲料添加剂过多;在食品加工过程中加入有害的化学物质等等。上述做法均可导致食品安全问题的出现,是公众健康的头号威胁。但是,我国关于食品安全的立法还是处在重点关注食品卫生的阶段,《食品卫生法》在调整新型食品安全问题时也越来越显滞后。

2004 9 1 日,《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中对食品监管部门的职权进行了明确划分,确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管模式。但在具体实践中,并不是监管部门越多越好,正好相反,监管部门的繁杂导致监管的模糊地带增多,一方面,重复监管导致法律资源的浪费,另一方面,因模糊地带导致的监管盲点,使得很多“漏网之鱼”日益猖獗。各部门推诿责任,工作交接又无法做到无缝衔接,这都导致监管责任的缺位,之前确立的监管模式问题太多。2008 年,“三鹿奶粉”事件的曝光,学界对我国食品安全问题的讨论达到了一个高峰。《食品卫生法》的规定更是显得捉襟见肘。完善我国食品安全监管方面的立法显得更加迫切和必要。

2015 10 24 日,《中华人民共和国食品安全法》讨论通过。至此,《食品卫生法》退出历史舞台,《食品安全法》成为了我国在食品领域的基本法》。该法从立法的层面上规定了对食品从养种植环节到餐饮消费的全过程监管。对于我国食品安全领域存在的一系列现实问题,该法规定了食品安全风险评估制度、食品信用档案制度、食品召回制度等,强化了对食品添加剂的监管,对食品安全标准的制定、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定及组织查处食品安全重大事故等问题作出规定。2009 年《食品安全法》的出台,与食品行业的发展和食品安全事件的变化相适应,但其在规定上仍有些许的不完善之处。一方面,该法并没有从根本上改变之前的多部门分段、交叉监管的现状。卫生、工商、农业、食药监等部门等均对食品安全工作负有监管职能。但是各部门权限、分工并不清晰,一旦发生食品安全事件,各部门之间互相推诿,难以追责。另一方面,该法仅仅强调国家职能部门对食品安全的行政监管,忽视了社会力量的监督。食品安全关乎到每个公民的利益、关乎整个民族的未来,仅仅依靠国家公权力进行行政监管无法涵盖所有的问题,国家监管与社会成员的参与相结合才是保障食品安全的根本途径。

2.4 新修订的《食品安全法》(2015-至今)

2009 年以后,我国的食品安全形势并没有得到根本的扭转,《食品安全法》(2009年)本身的规定也存在着一些问题,已经不能满足时代发展的要求。在中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上,审议通过了新修订的《食品安全法》。新的《食品安全法》主要的进步和改变主要体现在明确规定了 “防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的食品安全基本原则、强化了企业主体责任的落实、创新和细化了食品安全监管方式,比如,该法中增加了食品安全有奖举报等多项制度、强调食品安全的源头治理、加大了对食品安全违法违规行为的处罚力度、强调了社会共治新机制等。

2018313日公布的国务院政府机构改革中,取消了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局,组建了国家市场监督管理总局。这次机构改革使得我国在食品安全监管模式上存在的多头监管、交叉监管的问题得到了解决。

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