医疗纠纷行政调解制度综述

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:医疗纠纷; 行政调解; 调解制度;文献综述  发布时间:2021-09-16 09:27:07
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1.行政调解的概念界定
行政调解是国家行政机关和法律法规授权的承担行政管理职责的组织,依照法律法规和政策的有关规定,在职权范围内通过对发生纠纷的双方当事人进行说服教育、思想疏导等方式,促使其依法自愿达成协议,从而解决纠纷的一种活动。
对行政调解对象的认定存在以下三种不同的观点:
(1)行政调解是指对行政活动中发生的纠纷进行调解;①
(2)行政调解仅应用于平等主体之间的民事纠纷;②
(3)行政调解既能适用于民事纠纷,也可以用于化解行政纠纷。③
以上观点都有一定的道理,但前两种观点对行政调解对象的认识具有一定的局限性。第一种观点着重强调行政调解所具有的行政属性,将行政调解的主体和对象都严格界定为与行政管理活动相关的事项,这一认识忽视了行政机关在调解民事纠纷中所发挥的积极作用。而第二种观点则倾向于将行政调解认定为政府服务职能的体现,因此,行政调解的对象限定为民事活动所产生的纠纷。最后一种观点对行政调解作出更全面的理解,认为行政调解在民事和行政领域都能够发挥积极作用。国务院在 2010 年 10 月发布的《关于加强法治政府建设的意见》中,明确要求地方各级政府与相关部门将行政调解作为一项基本工作内容,要通过调解的手段充分发挥行政机关在化解民事纠纷和行政争议的作用。因此,对行政调解的范围应当作出广义上的理解,即行政机关依照职权既能够对民事纠纷作出调解,也可以对履职过程中与相对人产生的纠纷进行调解。
2.行政调解的性质
正如莫于川教授所说,对行政调解的性质进行定性是构建行政调解制度的基础,并影响到其他制度的选择。①但是,目前我国学界对行政调解的性质仍存在较大分歧,未形成统一的认识。由于行政调解是行政机关主持下活动,那么将其认定为是行政行为对于规范行政主体、保护公民合法权益更加有利。②是否能对行政权能实际应用,是判断行政行为的基本标准。而行政调解是行政机关为实现行政管理的目的,依职权对某一行政纠纷或民事纠纷进行调和的行为,换言之行政调解是行政机关履行职务的行为,因此行政调解符合行政行为的特征。在认定行政调解属于行政行为的基础上,学者们从不同的视角对行政调解的性质提出了不同的观点。
第一,行政事实行为说。该学说认为,行政调解是行政主体在其行政管理范围内,基于行政职权而对特定纠纷所实施的行为。事实上,这种调解行为不具有处分内容,也并不产生法律上的约束力,但客观上对申请纠纷的当事人产生了一定影响。③在行政调解活动中,行政主体依照公平原则,综合考虑法律法规、风俗习惯、利益平衡,向纠纷主体提出调解建议,属于行政事实行为中的协商行为。
第二,调整性行政指导行为说。持此观点的学者在认可行政调解属于行政事实行为的前提下,又将其进一步定义为调整性行政指导行为,认为行政调解是行政主体依其职权,在所管辖事务的范围内,为一定的行政管理目的,要求特定人为一定行为或禁止某一行为的指导、劝告、建议以及其他的不具有处分内容的行为。按照功能属性划分,又可进一步将行政调解认定为调整性行政指导行为。④即行政调解以提供参考性意见的方式,对当事人申请或行政管理范围内的纠纷进行调停,进而达到化解纠纷的目的。
第三,非强制性行政行为说。“有学者指出行政调解作出的决断要充分尊重相对方的意思表示,这种行为与行政调解、行政经营、行政服务等行为相类似,都属于非强制性行政行为。”⑤传统观点认为,行政权具有刚性特征,但行政调解并不具有这一特征。申请并接受调解是当事人自主选择的结果。行政调解的启动需要经过双方申请,行政机关与被调解人在调解中的地位不是管理者与被管理者,而是具有平等性的三方主体。行政机关在调解过程中发挥其主动性和积极性,以灵活多样的方式指导争议双方达成共识,实现解决争议的目的。调解的结果需要双方当事人的共同认可,在达成调解协议后,调解协议的履行主要依靠当事人的信用、承诺、以及社会舆论等道德层面的力量,不具有强制性。因此该观点将行政调解行为定性为非强制性行政行为。
本文采用的是非强制性行政行为说观点。首先,在行政调解活动中主持调解的行政机关与申请调解的纠纷当事人不存在地位上的不平等,调解并不是由行政机关依职权主动提起,而是依照当事人的申请才可启动。其次,行政调解行为不对当事人法律上的权利义务产生实质影响,行政机关通过与双方当事人沟通、斡旋、提供建议等方式,促使当事人通过平和手段化解纠纷,由当事人自主决定是否能够达成调解协议,这一手段不具有强制性。最后,经行政调解所作出的调解协议能够对纠纷当事人产生客观的影响,一旦行政调解成功,由行政机关作出调解协议,督促当事人履行调解协议的力量是诚信意识和社会道德,而不是法律的强制性规定,因此,行政调解属于非强制性行政行为。

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