人民调解体系化运行的背景探析

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:人民调解;人民调解体系化;运行机制;运行背景  发布时间:2021-12-06 16:30:45
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传统的人民调解一般指的是以镇(街)一级司法所为核心组织的调解活动,镇(街)司法所作为人民调解组织,负责组织调解镇(街)范围内的纠纷。一般而言,镇(街)司法所处理的纠纷类型最为广泛,大到地方企业与村民居民间的纠纷,小到邻里之间的漏水纠纷、土地纠纷等等。除了服务于地方居民的日常纠纷解决需求外,镇(街)司法所一般还服务于为地方政府营造良好的营商环境。因此,司法所主导下的人民调解需要经常配合镇(街)政府处理与地方治理、招商引资相关的涉访、涉维稳的群体性纠纷。
    在镇(街)之下的各个村(社),也有着“人民调解”名义的“治调主任”。“治调主任”往往是村(社)分管综治方面的干部,其日常工作并不仅仅包括纠纷调解,也包括镇(街)下派的其它工作任务。“治调主任”受镇(街)的考核和管理,通常而言,镇(街)司法所会将纠纷调解的任务考核纳入到对村(社)工作人员整体的日常考核之中,镇(街)司法所会定期对村(社)的治调主任开展业务培训工作。例如,在笔者曾经调研的湖北省Y市,当地的司法所会每月召开例会,对村(社)的治调主任开展普法教育、案例分析等活动,并且定期对村(社)在人民调解方面的卷宗制作上展开考核。①有些地区还会对村(社)每年在纠纷调解上的工作量进行考核。尽管司法所与村(社)治调主任在工作上存在一定的关联性,但是,司法所对村(社)的治调主任并不存在强有力的支配关系。除了规定的任务与考核外,治调主任与司法所人民调解在日常的调解工作上很少出现相互配合的联动工作模式。
    村(社)的治调主任负责本村或本社区内的矛盾纠纷,这些纠纷大多是邻里之间的矛盾纠纷。除了治调主任以外,村(社)里的网格员、小组长、包组干部往往也是参与人民调解的重要力量。但是,在规范意义上,人民调解的组织体系中并不包括网格员、小组长和包组干部。而网格员、小组长或包组干部大多也都是应治调主任的要求才参与到人民调解工作当中的。
    除了镇(街)司法所主导的人民调解活动外,一般还包括各个行业主管机构负责主导的行业性或专业性的人民调解组织。尽管上述调解组织都被冠以了“人调解”的字样。但实际上,各个调解组织之间并无关系,日常的纠纷调解工作也不存在关联。一般而言,行业性或专业性人民调解组织由行业主管部门负责建立并负责其日常管理工作。在大部分地区,行业性与专业性人民调解组织并未全面建立,且在日常的纠纷调解工作中发挥有限的作用。司法所与行业性或专业性人民调解组织之间并无关联,在纠纷调解的职能划分上并没有明显区分。行业性或专业性人民调解组织通常设立在县(市、区)一级,与司法所人民调解是各自为政的关系。   在村(社)当中,被发现的纠纷往往是那些顽固的、多次爆发的矛盾。这些矛盾通常是由村(社)的网格员、小组长或是治调主任在工作中发现的。矛盾纠纷的解决一般都是依靠村(社)自己的力量完成。由于人手不足,专业知识储备不够,以及村(社)介于“官方与非官方”的尴尬地位。导致村(社)面对很多矛盾纠纷的解决工作时往往力不从心,例如,在一些婚姻家庭继承纠纷中,治调主任的专业知识储备并不充分,很难在调解中发挥作用,最终只能建议双方到人民法院起诉。
    镇(街)司法所的人民调解日常的纠纷案源来自于当事人的主动求助和镇(街)政府的“牵线搭桥”。主动求助于司法所人民调解的当事人往往是由于在村(社)纠纷解决中感到不满意,但是,这部分人员的数量较少。司法所受理的更多纠纷来源于镇(街)政府在日常工作中需要处理的棘手的涉及人数众多或涉及面较广的矛盾纠纷。例如,在笔者调研的湖北省J市,某镇(街)司法所人民调解处理的80%的纠纷源自于当地一家农业企业与当地农民的合同纠纷。①近几年,随着农村地区土地流转、土地开发进程的加快,一些与土地流转、承包合同相关的纠纷越来越多。这些纠纷往往涉及一个村小组、甚至一个行政村,镇(街)司法所的大部分精力都投入在处理上述纠纷当中,围绕着政府的中心工作展开。在纠纷的处理上,镇(街)司法所一般以追求案结事了为最终目标,责任的具体划分,谁对谁错并不是纠纷解决的必要前提。特别是在人数众多的纠纷中,能否让纠纷当事人暂时放弃“闹”的念头,成为人民调解工作的重点。
县(市、区)一级的专业性与行业性人民调解委员会日常处理的纠纷大多来自于其主管部门的日常行政工作所吸纳的纠纷。例如,笔者调研的浙北T市,在住建部门的牵头下设立的物业纠纷人民调解委员会,最初只是受理来自于住建部门在日常行政管理过程中所遇到的纠纷。但是,通过住建部门的行政管理工作发现的物业纠纷只是众多物业纠纷中的一小部分。实际上,不仅仅是物业纠纷人调解委员会,很多专业性或行业性纠纷人民调解委员会的纠纷案件来源都比较狭窄。在纠纷的处理上,专业性人民调解委员会受到上级业务主管部门的干涉较多。与其说专业性或行业性纠纷人民调解委员会是纠纷解决机构,不如说它们是业务主管部门的“维稳”机构。由于行业性或专业性人民调解委员会的知名度较低,因此,人们在遇到纠纷时并不会马上想到求助于专业性或行业性的人民调解委员会。此外,由于缺乏正常的工作衔接机制,镇(街)司法所、公安派出所在接到与专业性或行业性相关的纠纷时通常也不会将它们移交给行业性或专业性人民调解委员会。因此,县(市、区)一级的专业性或行业性人民调解的利用率并不高,真正解决的纠纷矛盾并不充分。
 

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